23.3.2022
Sjöfartens andel av de globala utsläppen av växthusgaser är 2–3 procent. Om inget görs kan andelen växa ytterligare till följd av en ökad världshandel. Trots att klimatförändringen är den överlägset största miljöfrågan också för sjöfarten, har det tills nyligen varit oklart om och hur sjöfarten ska bidra till det globala arbetet för att bekämpa klimatförändringar. Vi försöker här klargöra vad som sker inom både transportindustrin och lagstiftningen för att få fart på sjöfartens klimatåtgärder. Hur kan vi som konsumenter av dessa transporttjänster påverka utvecklingen?
Sedan några år tillbaka finns det en gemensam vision för hur andelen växthusgaser från fartygstrafiken ska minska. Det som nu återstår är hur omställningen ska ske. För oss i Finland handlar frågan också om försörjningstrygghet och om att säkerställa konkurrenskraftiga transporter. 78 procent av importen kommer sjövägen, medan 92 procent av vår export går ut från en hamn.
På regelsidan är det för tillfället full aktivitet. FN:s sjöfartsorganisation IMO, som med ganska blygsamma resultat sysslat med sjöfartens klimatutsläpp i över 20 år, har en hel räcka med förslag under behandling. Det handlar dels om hur man ska designa och konstruera fartyg på ett energieffektivt sätt, dels om hur fartygen drivs för att minimera utsläppen. Dessa åtgärder räcker dock inte för att nå de mål som IMO själv satt upp, såsom att minska hela sektorns utsläpp med 50 procent till år 2050. Därför diskuteras också marknadsbaserade åtgärder som syftar till att göra det dyrt att förbränna fossila bränslen och därmed göra det mer ekonomiskt lönsamt att välja gröna lösningar. Allt från enkla tilläggsavgifter på bränslet till ett globalt utsläppshandelssystem för sjöfarten finns på menyn.
Man har även påbörjat arbetet med att ta fram detaljerade säkerhetskrav för de nya förnyelsebara bränsleformer som väntas bli allt vanligare under de närmaste åren, som exempelvis vätgas. En omfattande övergång till nya bränsletyper är på sikt en förutsättning för att sjöfarten ska kunna uppfylla Parisavtalets klimatmål.
Inom EU är lagstiftningsaktiviteten minst lika stor. I somras övergick man från åratal av hot om regionala åtgärder till att presentera konkreta förslag. I sitt ”Fit for 55”-paket framställde kommissionen sina förslag för hur unionens klimatmål ska uppnås. Särskilt förslagen om att inkludera sjöfarten i EU:s utsläppshandelssystem för koldioxid och ”FuelEU Maritime” kommer att innebära viktiga förändringar för sjöfarten, om de i den fortsatta lagstiftningsprocessen omfattas av medlemsstaterna och Europaparlamentet. Förslagen innehåller både morötter och piskor för att få sjöfarten att övergå till förnybara och koldioxidsnåla bränslen. Ett tredje förslag handlar om att slopa eller rejält begränsa skattefriheten för traditionella fartygsbränslen som säljs inom EU.
Regleringsarbetet bjuder på en hel del utmaningar av teknisk, praktisk, juridisk och politisk natur. Det är inte helt enkelt att reglera ett globalt problem och en global näring med hjälp av regional lagstiftning, särskilt i en bransch som i århundraden har präglats av principer om havens frihet och flaggstatsmonopol.
Finlands politik i detta virrvarr av regler har präglats av att man betonar sina särbehov och eftersträvar undantag eller lättnader. I stora drag handlar särbehoven om två saker. Dels vintersjöfarten, som inbegriper en oro över kostnaderna för den mycket energikrävande navigeringen i istäckta områden. Isförstärkta, mer robusta fartyg har även i öppet vatten en större bränsleåtgång. Om dessa behov inte gottgörs ökar kostnaderna för våra transporter. Vi hör till de fåtal stater i världen där alla hamnar fryser om vintrarna. På sikt befarar man en nedgång i fartygens iskapacitet, som i sin tur leder till säkerhets- och försörjningsrisker för Finland.
Det andra särbehovet handlar om Finlands perifera läge i EU. Det i sin tur förknippas med två olika problem: dels är vår ekonomi beroende av långa och därmed dyra sjötransporter, dels gör läget i EU:s utkant oss känsliga för ”läckage”. Det betyder att fartyg väljer att gå in i en närliggande icke-EU-hamn för att undvika kostnader. Alternativt upprättar grannstaterna olika system och tjänster för att attrahera EU:s fartygskunder. Finland har fått en del gehör för särbehoven av IMO, i synnerhet vad gäller fartygskonstruktion och korrigeringar för isklassade fartyg. Däremot innehåller EU-förslagen inte några specialarrangemang för någon av dessa specialbehov.
Lättnader för att kompensera för koldioxidutsläpp motverkar i viss mån EU-reglernas syfte och rimmar dessutom illa med Finlands i övrigt ambitiösa klimatpolitik. Man kan fråga sig hur välgrundade Finlands krav på särarrangemang egentligen är. Någon juridisk förpliktelse för EU att beakta Finlands särbehov föreligger knappast. Utgångspunkten är att alla stater behandlas likvärdigt, om inte särskilda snedvridningar i konkurrensen följer av att samma regler tillämpas för alla. Särförhållandena som Finland påtalar har präglat Finlands sjöfartsnäring i alla tider, utan att de hittills har haft de effekter som nu utmålas. Hittills har undantag inte beviljats i EU-sammanhang, till exempel gällande det så kallade svaveldirektivet. Det är därför inte helt uppenbart varför den trots allt ganska marginella tilläggsökningen av kostnaderna skulle få ett så dramatiskt genomslag.
Det är inte så många områden där Finland har en reell möjlighet att påverka den globala teknologiska utvecklingen, men sjöfartsteknologi och fartygsdrift hör definitivt till undantagen.
Vad gäller vintersjöfarten lär förståelsen för den finska hållningen från övriga EU-medlemsstater antagligen vara begränsad. Lättnader innebär att regelverket både blir mer komplicerat och snedvridet. Sjöfarten är inte den enda sektorn eller transportformen som ingår i utsläppshandelssystemet. Realistiskt sett verkar Finlands möjligheter att få genomslag på sina krav om särbehandling i EU förutsätta att motsvarande undantag har accepterats inom IMO. IMO-regler kan överföras till EU, utan att framstå som särskilda lättnader för enskilda nordliga medlemsstater. Det är fortfarande oklart i vilken mån detta låter sig göras rent tekniskt. IMO har inte heller beslutat om vintersjöfarten ska få lättnader i de operativa krav som utarbetas som bäst.
Däremot kan antagligen mycket göras för att undvika riskerna med läckage till grannländer – i vårt fall Ryssland. Det skulle bidra till att stärka regelverket, snarare än att försvaga det. Därmed är förutsättningarna här bättre för att vinna gehör bland övriga EU-stater. På längre sikt verkar den mest ändamålsenliga strategin vara att bidra till en möjligast snabb och smidig övergång till nya fossilfria eller koldioxidsnåla bränslen. Detta skulle förkorta perioden av relativ konkurrensnackdel både på EU-nivå och globalt, helt förenligt med både EU:s och Finlands generella klimatpolitik. En satsning på regelverkens möjligheter istället för problem skulle rent strategiskt styrka regeringens ambition att gå i bräschen för den teknologiomställning som nya bränsleformer utgör. Samtidigt ger det exportmöjligheter av ren teknologi, beräkningar visar att utsläppshandeln under sina första tio år kunde generera en miljard euro för investeringar i bland annat ren teknologi. Det är inte så många områden där Finland har en reell möjlighet att påverka den globala teknologiska utvecklingen, men sjöfartsteknologi och fartygsdrift hör definitivt till undantagen.
Det vore också viktigt att de metoder som används för att jämföra bränslen verkligen omfattar hela bränslevärdekedjan, ”från energikälla till havsvåg”. Många så kallade alternativa bränslen tillverkas nämligen ur naturgas och kan ge ett sken av låga utsläpp om man bara betraktar utsläppen som sker ombord.
Vad kan sjöfartssektorn själv kan göra för att möta allt striktare regler? Egentligen är det missvisande att betrakta sjöfarten som ett enskilt fenomen när man diskuterar utsläpp. Sjötransporterna är en del av en lång transportkedja. Sjöfartssektorns förmåga att åtgärda utsläppen beror på vilka hamnar som anlöps och begränsas av de kontrakt som redare gör med andra delar av transportkedjan. En operativ effektivisering av kedjan kunde spara mellan 5 och 50 procent av växthusgasutsläppen. Här ingår åtgärder såsom ruttoptimering, sänkt färdhastighet och bättre utnyttjandegrad av lastrummet. Olika tekniska åtgärder kunde ge en liknande reduktionspotential redan på kort sikt. För kortare sträckor, som de på Östersjön, är batterier också en lovande teknologi. Att övergå till flytande naturgas som fartygsbränsle ter sig också som en bra metod för att snabbt reducera koldioxidutsläppen med en femtedel, givet att problemet med metanläckor kan lösas – och det ser lovande ut.
På längre sikt sätts det största hoppet till förnybara bränslen, framför allt sådana som kan tillverkas ur vind och lagras i form av vätgas, ammoniak eller metanol. Orsaken till att dessa inte direkt kan tas i bruk – förutom att en viss teknologisk utveckling ännu krävs – är att infrastrukturen saknas. Samtidigt utgör produktionen av alternativa bränslen, både ur vindkraft till land och till havs och ur biomassa, såväl en möjlighet för det lokala näringslivet, som en möjlighet att minska vårt beroende av energiimport på nationell nivå. Sjöfarten är ingalunda den enda sektorn som fikar efter alternativa energikällor. Detta kan driva upp kostnaderna för dessa bränslen på kort sikt, men tack vare en större efterfrågan kan det på lång sikt möjliggöra storskaliga investeringar i förnybar energiproduktion.
Största problemen med att minska sjöfartens utsläpp av växthusgaser är ekonomiska och strikt taget organisatoriska. Fraktkostnaden för konsumentvaror är ofta en marginell del av försäljningspriset: merkostnaden för en nollutsläppstransportkedja för till exempel ett par jeans vore under en dollar, ett pris som säkert många av oss gärna skulle betala om vi bara erbjöds möjligheten. Men investeringsbehoven för den enskilda redaren är stora. Frågan är om transportsektorn fort nog kan organisera sig till den grad att kostnaderna kan distribueras över hela kedjan? Och kan vi som konsumenter ges ett verkligt val?
För att påskynda omorganiseringen behövs top-down styrning i form av klara regler om vad som förväntas av sjöfartssektorn då det gäller minskningen av växthusgaser. Utan bindande krav på både sektorn som helhet och enskilda fartyg kommer de ambitiösa målsättningar som lagts upp av både Parisavtalet och IMO inte att uppnås. Det krävs även bottom up-initiativ där kommersiella aktörer på både rederi- och lastsidan tar fram metoder för att mäta och marknadsföra koldioxidsavtrycket i enskilda transporter. Det ger möjlighet för transportkunden att göra egna val och prioritera gröna transportörer som gör mer än bara det minsta möjliga för att klara kraven.
Denna typ av initiativ är forskare från Åbo Akademi med och utvecklar inom projektet DEOS (Driving Emissions Out of Shipping). Allt tyder på att det finns en stor en stor vilja hos sjöfartskunder att bidra till klimatarbetet genom sina val av fartyg. Förutsättningen är att informationen är tillräcklig och pålitlig. Vi tror också att Finland kunde ha betydande strategiska fördelar av att fokusera på de ekonomiska, teknologiska och politiska möjligheter som en tidig omställning till koldioxidneutrala energikällor inom sjöfarten skulle innebära.
En studie om juridiken kring växthusgaser från fartyg har nyligen sammanställts av ÅA-forskare med medel från sjöfartsstiftelsen i Finland. Regulation of GHGs from Ships (Finska & Ringbom, 2022) finns tillgänglig på www.balex.fi.
Artikelförfattarna Henrik Ringbom och Magnus Hellström är verksamma inom Åbo Akademis strategiska forskningsprofil Havet. Henrik är forskningsledare inom rättsvetenskap med ett specialintresse för havsrätt. Magnus är biträdande professor i industriell ekonomi med ett specialintresse för havsnäringar såsom skeppsbyggnad och sjöfart.
Artikeln är publicerad i Tidskriften Skärgård 1/2022.
Klicka här för att komma tillbaka till Tidskriften Skärgårds artiklar!